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从“大棚房”清理整治反思农村土地管理
The following article is from 中国自然资源报 Author 金磊
“大棚房”问题清理整治行动开展以来，各地整治成效明显，“大棚房”≠“田园梦”、“大棚房”违法违规逐渐为社会熟知。清理整治的同时，各地在农村土地管理中存在的一些深层次问题值得深思。
设施农用地日常监管存在空白地带。原农业部门主要重视对农业生产的资金补助、政策支持、产业指导，对农业园区大棚内用地情况没有监管职责和执法权；原国土资源部门土地执法日常巡查没有覆盖到大棚内，未及时发现制止违法改变设施用地用途的行为。即便发现了棚内问题，一定程度上存在查处不严现象，拆除没收流于形式，或以罚代法，没有实质性解决设施农用地改变用途问题。
地方对农村土地利用管理重视不够。市、县级政府在土地利用总体规划编制、计划指标安排过程中，对农村用地重视不够，导致土地审批难、项目落地难，难以保障农村合理建设用地需求。随着现代农业不断发展，新建农业设施项目多为“三产融合”，集种植生产、产品展示、科技研发、办公住宿、观光旅游、技术培训等为一体，产业融合用地管理缺少具体政策指导。在“大棚房”问题整治过程中，不少地方存在“企业花冤枉钱建大棚、政府花巨资拆大棚”双重浪费的现象，损害了基层政府公信力。
当前设施农用地管理不适应农业农村发展需求。关于农业园区中的果库、道路等附属设施用地，现行规定最多不得超过10亩，这与大型农业园区的实际需求明显不符。关于看护房的认定标准和面积标准，现有政策规定必须是有门通向大棚内的才叫看护房，北方地区面积放宽到22.5平方米以内，这与地方实际需求不符。部分地区看护房集临时看护、冬季取暖、存放农机具、化肥、种子等功能于一体，对面积需求较大。
部分地方政府对产业发展引导和支持不够。尽管不少“大棚房”拆除恢复农业生产后取得初步收效，仍有相当数量的农民对种植、养殖积极性不高。督察发现，西部某县集中养殖区159个问题已整改完成，但现仍从事养殖的农户仅余71户，不足半数（原多数已改为仓储，现已恢复养殖条件但未从事养殖）；某县温棚已整改完成，具备恢复农业生产的条件，但多数温棚并未实际耕种。未从事农业生产既有客观原因，即温棚多为上世纪90年代所建，严重老化或土地将被征收；又有主观原因，即地方政府对产业发展的政策引导和技术支持力度不够，农民种植、养殖收入不高，生产积极性没有充分调动。
针对“大棚房”反映出的农村土地管理中存在的问题，笔者认为，可从分类妥善处理、政策完善、后续监管等方面发力，扎紧制度篱笆，形成常态化监督，让最严格的耕地保护制度落到实处，让“大棚房”无处藏身。
督促地方妥善做好“大棚房”问题清理整治后续工作。对部分去功能化整改的问题，避免农地闲置，切实做到农地农用，严防死灰复燃；对以拆除方式整改的项目，做好群众解释安抚工作。基层政府部门要强化产业引导和技术支撑，通过增产增收激发农民保护耕地的内生动力。
督促地方加强日常监管，落实好长效机制。根据法定职责，市、县、乡三级政府应担负起土地管理和耕地保护主体责任，农业农村、自然资源部门各尽其责、共同负责，建立完善部门协作配合、联合行动、快速处置机制，对“大棚房”问题做到尽早发现、及时制止、严格整改。同时，建立设施农用地监管长效机制，严格保护耕地，确保农地农用。
进一步完善设施农用地及“三产融合”等政策。对“大棚房”问题清理整治中发现的有关政策问题进行系统梳理，细化大棚看护房、园区道路、冷藏库等附属设施用地政策，如非规模化粮食生产的设施农业配套设施无法避让永久基本农田和一、二、三产业融合项目规划引导及政策支持等问题。加强土地规划、用地审批、变更调查、执法监察工作的相互衔接和协同，规划和审批更加符合农村产业发展实际，进一步强化土地巡查执法。
（作者单位：国家自然资源督察西安局）
关于遏制“大棚房”，督察一线的专家还有这样的思考——
遏制“大棚房”，关键要“源头严防，过程严管”
杨 柳
去年以来，全国各地将“大棚房”问题专项清理整治作为重大政治任务，打响了一场坚决制止“农地非农化”乱象、牢牢守住粮食安全底线和耕地保护红线的“保卫战”，按照“逢农业园区必进必查、逢大棚必进必查、逢设施用地必进必查”的要求，严格标准，深入排查，彻底整改，成效明显。
“大棚房”是一些地方工商企业或个人借建农业大棚之名，占用耕地甚至基本农田建设“私家庄园”、别墅、休闲度假设施、商品住宅等非农设施的违法违规行为，它改变了土地性质和用途，改变了农业生产功能，触碰“农地姓农”这条底线，侵害农民切身利益，是对我国最严格的土地用途管理制度和耕地保护制度的挑战，危害国家粮食生产安全。
据国家统计局最新公布数据，2018年全国粮食播种面积17.56亿亩，比2017年减少1428万亩，下降0.8%。因播种面积减少，粮食减产107亿斤。粮食总产量出现下降，除农业种植结构调整优化，调减库存较多的稻谷和玉米种植，扩大大豆种植，因地制宜发展经济作物等原因外，大量耕地被乱占滥用进行非农建设也是重要原因之一。
从专项清理整治督导核查情况看，地方政府在源头严防、过程严管中失之于软、失之于宽，是“大棚房”问题日渐突出的主要原因。
近年来，随着观光农业、休闲农业的兴起，一些工商业主打着乡村振兴的旗号，在得到基层组织和地方政府支持后，通过土地流转，将成百上千亩土地收入囊中，以打造“立体农业”“观光农业”“生态农业”等名义，打起了建设“大棚房”的歪主意。在大棚的掩护下，硬化耕地建设经营性的宾馆、农家乐、会议接待、游乐中心、“私家庄园”等。
地方从基层干部到部门工作人员甚至政府官员则往往只看到耕地被改变用途后带来的繁华，忽视“农地非农”存在的严重隐患，对改变初衷的农业项目默许、纵容甚至视而不见，甚至是千方百计地招商引进项目。政府部门为确保项目尽快落地，不惜占用宝贵的耕地资源，他们片面地认为，只要这些企业按期付给老百姓租金，或者可以解决当地集体经济组织人员就业问题，实现所谓的“多赢”，一切就万事大吉。
地方政府和有关部门没有从源头上把好关，防止土地用途改变，在项目用地过程中没有严格监管，即便发现问题也是轻描淡写地指出来，或者采取变通方式使其“合法化”。试想，对于这些打着发展现代农业“幌子”、行非农建设之实的项目，若能及时制止，正确引导，规范用地，何以造成如今耕地破坏、投资受损甚至受到法律制裁的严重后果。追根求源，还是一些地方党员干部没有树立正确的政绩观和发展观，没有把“十分珍惜和合理利用每一寸土地”的基本国策落实到行动上。
所幸，自去年9月以来，从清理到整治，从治乱到规范，从尊重历史、实事求是到严格标准、分类处置，土地使用者依法用地意识得到增强，土地管理者依法管地意识也在增强。
古语说：“仓廪实，天下安。”粮食是国家治国安邦的根本，耕地是粮食生产的重要前提和保障。习近平总书记在中央政治局第六次集体学习时提出，“要严守耕地保护红线，严格保护耕地特别是基本农田，严格土地用途管制”。中国是一个拥有十几亿人口的农业大国，人均耕地面积不足世界平均水平的一半，人多地少这一基本国情严峻地摆在面前，要让中国人的饭碗盛满“中国粮”，保护耕地的决心和力度只能增不能减。“大棚房”问题专项清理整治行动接近尾声，但保护耕地任重道远，特别是各级地方党委、政府必须站在“两个维护”的政治高度，深刻理解、积极践行中央关于耕地保护的一系列大政方针政策，在政策执行中做到不走样、不变通、不偏移，牢固树立正确的政绩观、发展观和资源观，注重“源头严防、过程严管、后果严惩”，让最严格的耕地保护制度真正落地，守住十几亿人赖以生存的生命线。
（作者单位：国家自然资源督察成都局）
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制作 | 厅宣教中心
编审：邢珊瑚
责编：邱拥华、吴文静
文章来源于《中国自然资源报》微信公众号
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